Le processus constitutionnel (variable 2)
Les nations, cela est malheureux qu’il en soit
encore ainsi, ne peuvent rester indifférentes vis-à-vis du problème de la
Défense. Il est vrai que la chute de l’Allemagne hitlérienne et la disparition
de l’URSS n’ont certainement pas peu contribué à «calmer le jeu» sur ce plan,
mais le problème de la guerre demeure, tandis que des armes toujours plus
puissantes et sophistiquées sont testées à chaque moment. Au sein de chaque
nation, toutefois, des spécialistes consacrent le meilleur de leurs énergies à
penser l’établissement de rapports harmonieux avec l’extérieur. Ils ne
planifient pas la guerre en soi, mais spéculent plutôt sur le problème de la
paix sans jamais perdre de vue que le conflit armé n’a pas encore été éliminé de
l’expérience humaine. Si ces initiés, ces stratégistes, ont un réel et
indéniable pouvoir de suggestion en rapport avec la définition de la
stratégie de Défense nationale, ils n’ont aucun pouvoir de décision
sur la configuration que prendra celle-ci en dernier recours. Ce pouvoir
de décision revient aux autorités politiques, qui trient parmi les
schémas des initiés ceux qui semblent les mieux appropriés eut égard aux
circonstances. L’emploi du terme «autorités politiques» suscite par contre des
difficultés considérables lorsqu’appliqué au contexte américain. Il est
indispensable de les aplanir un tant soit peu avant de poursuivre.
La notion d’autorité politique renvoie au pouvoir
légitime de décision en dernière instance, c’est-à-dire à celui d’obliger
le comportement de tous les membres de la collectivité, de la nation,
disons-nous, et, par le fait même, au pouvoir effectif d’entraîner l’État dans
telle ou telle direction. Si l’État américain déploie ses forces armées partout
sur la planète, c’est parce que les autorités politiques américaines l’ont
décidé. Si ces autorités statuaient en sens inverse, rien ni personne ne
pourrait s’opposer au démantèlement du réseau des bases, y compris les
stratégistes de «profession». Mais qui, aux États-Unis, est investi de cet
irrémédiable pouvoir ? Deux grandes thèses en apparence incompatibles s’opposent
sur cette question, et ce depuis les débuts de la Fédération. D’une part, les
partisans de la «démocratie», ou de la «souveraineté du peuple», disent que
l’autorité suprême est logée dans la nation, dans le peuple, qui l’exprime par
voie de suffrages (référendums locaux, choix de représentants en tous genres,
etc). D’autre part, les partisans de la doctrine «constitutionaliste» affirment
que le pouvoir de dernière instance est la Constitution, comme le démontre le
fait que les juges de la Cour suprême, appointés, ont préséance sur les élus du
peuple en cas de conflit. Aucun élu, aux États-Unis, y compris le plus puissant
de ceux-ci, le Président, n’est à l’abri de la censure des cours de justice, qui
peuvent à tout moment prononcer le mot terrible : «inconstitutionnel !». Ce
débat est tout sauf périphérique à notre propos, comme l’illustre ce cas
d’école : le Président et le Congrès s’entendent pour que les forces armées
stationnées à l’étranger soient placées sous le contrôle de l’ONU, mais la Cour
suprême déclare cette mesure inconstitutionnelle parce qu’elle aliénerait la
souveraineté du peuple américain. Qui aurait préséance ? L’objectif de cette
démarche est de déblayer les souches du déploiement militaire mondial américain.
Or, impossible d’entreprendre ce programme si l’on n’a au préalable une idée de
la façon dont se prend aux États-Unis la décision politique, car si, en matière
de stratégie, les initiés proposent, d’autres disposent ? Qui ? Et surtout,
comment ? La thèse du professeur Bruce Ackerman, à notre sens, permet d’apporter
des éclaircissements tout à fait satisfaisants à ces interrogations dans le
cadre de travail, car elle réussit le tour de force de concilier les deux
positions définies plus haut.
Elle nous paraît aussi très plausible. Il est nécessaire de s’y arrêter un peu
afin de terminer ces considérations sur les éléments de méthode, éléments qui
détermineront, une fois leur énonciation complétée, les règles de la conduite de
l’enquête.
Au même titre que les tenants des deux thèses
précitées, Ackerman assoit son interprétation sur la théorie de la souveraineté.
Selon cette lecture, la Constitution américaine tire son autorité et sa
légitimité du fait qu’elle a été à l’origine pensée et rédigée par les
représentants élus du peuple souverain, et ratifiée par le peuple américain
souverain. La dispute porte sur la question de savoir si ce peuple a abandonné
la souveraineté lors de l’entrée en vigueur du Document, ou si elle l’a gardée.
Les uns disent que oui, les autres disent que non. Ackerman mitige cette
opposition : il postule que le peuple peut à tout moment se ressaisir de la
souveraineté, c’est son droit le plus strict - puisque personne ne conteste que
la positivité juridique de la Constitution se fonde sur la souveraineté
populaire -, mais qu’il ne le fait pas la plupart du temps. Pourquoi ? La
réponse, selon l’écrivain-juriste, se trouve dans l’histoire.
Ainsi, selon Ackerman, le système
politico-juridique américain sort en droite ligne de la pensée de Locke et de
ses continuateurs des Lumières. Or cette tradition, qui opère en droit politique
une révolution aussi déterminante que celle de Newton en physique, se fixe pour
objectif ultime de tenir la tyrannie en échec, car elle y voit l’agent
par excellence de la corruption des régimes. Pour ce faire, elle n’abolit pas la
théorie de la souveraineté, elle la réaménage, lui donne son aspect «moderne».
La révolution s’opère en trois étapes. Dans un premier temps, la «nation»
(ou le peuple, Locke emploie lui-même souvent le terme «communauté»), entendue
au sens de tous les membres d’un corps politique, d’un État, est désignée
«souveraine» par les philosophes, c’est-à-dire qu’elle est dotée par eux - sur
papier - des pleins pouvoirs juridiques. Dans un deuxième temps, à
ce souverain que l’on vient de proclamer et qui peut désormais tout, on
conseille d’user de son pouvoir (juridique) illimité non pour en faire à sa
guise (la marque par excellence du despotisme, cause première de la déchéance
des corps politiques selon les philosophes), mais bien pour se lier lui-même
aux poings et aux pieds (si l’on peut dire). Il lui est suggéré, à cette
fin, de promulguer une «Constitution», ou «Loi fondamentale», laquelle rendrait
difficile, sinon impossible, toute dérive despotique. Cette «Constitution»,
devait entre autres créer divers pouvoirs, dont celui de faire les lois
«ordinaires» (par opposition à la loi constitutionnelle - loi suprême), celui de
les exécuter, et celui d’administrer la procédure judiciaire. Il devait aussi
être inscrit que le personnel habilité à occuper ces fonctions serait soumis à
des contrôles fréquents, par voie de suffrages autant que possible. Enfin, la
Loi fondamentale devait protéger explicitement les membres de la «communauté»
contre l’«arbitraire» de ce personnel. La Loi fondamentale (écrite ou non),
ainsi, n’était pas la négation de la souveraineté, elle en était l’expression :
car de quel droit eût-elle tenu sa positivité juridique inexorable si ce n’était
de celui du souverain ? De plus, les «pouvoirs» législatif, exécutif et
judiciaire n’étaient pas vus comme dépositaires de portions de souveraineté, car
ç’eût été trop belle invitation à s’étendre au-delà des bornes
(constitutionnelles) étroites qui leur avaient été aménagées : la souveraineté
restait inaliénable, indivisible et imprescriptible, elle était logée dans la
nation, et celle-ci devait se réserver le loisir de sélectionner, congédier,
voire même de mettre à mort (dans les cas de «trahison») le personnel appelé à
occuper des fonctions au sein des pouvoirs créés de toutes pièces par elle. Dans
une troisième étape, le souverain, qui pouvait tout (il suffisait «qu’il
le veuille», à preuve la création ex nihilo de la Loi fondamentale),
devait se retirer et laisser aller la Constitution à sa propre dynamique : tout
avait été prévu pour que l’arbitraire despotique soit promptement extirpé s’il
venait à se manifester (les pouvoirs «constitués» se contrebalançant eux-mêmes -
entre autres choses).
Tels étaient les principes mis en œuvre par les
«Pères fondateurs» de la démocratie américaine. Mais la philosophie des Lumières
restait silencieuse sur le problème de la crise constitutionnelle : que faire
par exemple si des pouvoirs «constitués» (législatif, exécutif ou judiciaire) se
basant sur une interprétation d’égal mérite de la légalité constitutionnelle
venaient à entrer en conflit, en un conflit «limite» que la lettre même de la
Constitution serait impuissante à résoudre ? Qui devait statuer advenant cette
éventualité ? Où était logé le pouvoir de décider en dernière instance ?
C’est ici qu’entre en scène la thèse d’Ackerman en propre. Le juriste remarque
qu’en trois occasions, c’est-à-dire à la naissance de la Constitution de 1787,
durant la Reconstruction du Sud (après la Guerre civile) et à l’occasion
de la mise en œuvre du New Deal par Roosevelt, la nation a décidé de
l’issue du combat par l’appui qu’elle a apporté à l’un ou l’autre des organes en
cause à l’occasion de ces circonstances. Durant ces périodes, qu’Ackerman
qualifie de «révolutionnaires», la lettre de la Constitution a été ouvertement
foulée aux pieds : le souverain a brisé ses chaînes (imaginaires), s’est
ressaisi de sa prérogative, a tranché le noeud gordien et a donné naissance à
une nouvelle légalité constitutionnelle, comme il avait appelé à l’existence la
Constitution originelle par sa seule volonté.
La thèse d’Ackerman, pensons-nous, permet de
comprendre de façon satisfaisante la dynamique de la prise de décision politique
aux États-Unis. Ce processus est bel et bien démocratique, dans la mesure où le
peuple semble effectivement être investi du droit de décider en dernière
instance au-delà de toute autre considération. Par contre, on n’est pas ici en
face d’une démocratie à l’athénienne, qui se laisse entraîner dans l’abîme par
le premier démagogue venu : c’est une démocratie «moderne», une démocratie
«constitutionnelle» qui gravite vers la philosophie des Lumières. Ici, Alcibiade
est impossible ou, à tout le moins, hautement improbable. La volonté
démocratique souveraine a imposé des règles de fonctionnement que personne ne
peut transgresser sous peine de sanction. Au sein de cet arrangement, elle passe
elle-même sous son propre joug : elle ne dirige pas immédiatement les
affaires de l’État (trop dangereux, en raison des risques de dérapages -
démagogie, tyrannie, etc.), mais laisse ce soin à un personnel sélectionné et
révoqué par elle à intervalles fixes. En période qu’Ackerman désigne sous le nom
de «normale», la volonté démocratique souveraine s’exerce dans le respect des
normes définies par elle au préalable, selon les dispositions de la Loi
fondamentale. Exceptionnellement par contre, en périodes qualifiées par le
juriste de «révolutionnaires», la volonté démocratique, tout aussi inexorable
que celle du monarque le plus absolu ou du dictateur le plus autoritaire, peut
être à l’origine de la création de toutes pièces de nouvelles normes
constitutionnelles. Le souverain reprend ensuite la posture attentiste qui
doit être la sienne (selon la philosophie des Lumières), se bornant à
veiller à la préservation de l’intégrité de l’artefact juridique façonné,
modelé par lui (la Constitution). La démocratie américaine repose donc
indiscutablement sur les principes du constitutionnalisme. Par contre, ces
principes ont été et continuent d’être dans les faits imposés juridiquement par
un souverain indivisible et imprescriptible et ce souverain, ce dépositaire de
l’autorité suprême, est le peuple américain. Il n’y a donc pas contradiction.
L’étude de l’histoire à tout le moins, comme le démontre si magistralement
Ackerman, peut autoriser à le penser.
Ces considérations permettent de se faire une
idée un peu plus claire de la réalité à laquelle renvoie le terme «autorités
politiques» dans le contexte américain. Récapitulons. Sur un plan général, on
conviendra sans peine que la conception d’une stratégie militaire appuyée
sur un réseau de bases dont les tentacules s’étendraient jusque dans les
moindres recoins de la planète ne peut revenir qu’à des initiés, des
spéculateurs rompus à la résolution de ce type de problème intellectuel. Par
contre, on conviendra aussi que la décision relative à l’application ou
non de ce programme est du ressort exclusif des autorités politiques. Or, on
sait que le déploiement militaire mondial américain est réalité objective.
Mais comment se sont prises les décisions ayant présidé à l’avènement de cette
réalité ? Quel ou quels organes ont donné leur aval ? Qui a décidé en dernier
recours de l’endossement par l’État des schèmes de tels ou tels spéculateurs aux
dépens de tels ou tels autres ? Ces questions, il semble, peuvent trouver des
éléments de réponse par la sélection de trois pouvoirs, la présidence
(qui applique la loi ordinaire), le Congrès (qui la fait) et l’opinion
publique, et par la confrontation de ces pouvoirs avec à la pensée des
stratégistes durant la période couverte par cette enquête (1991-2001). Un
lecteur pourrait, à bon droit, s’interroger sur ce que vient faire ici l’opinion
publique. N’est-elle pas sans pouvoir effectif sauf le jour des élections et,
surtout dans le cas des États-Unis, complètement ignare vis-à-vis de l’étranger
? Cette objection, pensons-nous, ferait bon marché de la théorie du juriste
Ackerman, et ce de deux manières. D’une part, la présidence et le Congrès sont
des pouvoirs constitués (de par la volonté du souverain), le peuple est
le pouvoir constituant (il est souverain). Les autorités
constituées ne peuvent se permettre de méconnaître les vœux de leurs
constituants, car le moment de rendre des comptes n’est jamais bien loin. De
plus, la nation paraît indéniablement être l’arbitre de dernier recours en cas
de crise constitutionnelle aiguë. Elle ne peut être ignorée, car rien ne se fait
politiquement, aux États-Unis, sans l’appui de l’opinion publique. D’autre part,
la question de savoir si celle-ci a le degré de compétence requise pour juger en
politique étrangère ne se pose pas dans ce contexte, car l’opinion publique
américaine, en tant que dépositaire de la souveraineté, n’a de comptes à rendre
qu’à elle-même (elle est - en théorie - imprescriptible). C’est ainsi que
peut se résoudre l’énigme définie plus haut : rien n’empêcherait un projet de
legs à l’ONU du réseau des bases à l’étranger parrainé par le Congrès et la
présidence d’aboutir si celui-ci trouvait un large écho dans le peuple.
L’opposition de la Cour suprême, si elle venait à se manifester en cette
occurrence, serait vaine, sans effet, voire sans objet. Telle est la version du
«processus constitutionnel» américain à laquelle il a été proposé de souscrire.
Cette variable, qui renvoie à l’exercice effectif de l’autorité politique aux
États-Unis, sera dorénavant, dans l’espace clos de cette dissertation, fonction
de trois variables dépendantes : la présidence, le Congrès et l’opinion
publique.
Il paraît encore une fois nécessaire, afin de
prévenir d’entrée de jeu tout malentendu, de terminer cette section par une mise
au point. Il est sûr que le tableau qui vient d’être brossé de la «démocratie»
américaine, particulièrement en rapport avec la place qu’y tient l’opinion
publique, laisse dans l’ombre un certain nombre d’aspects problématiques. Par
exemple, il est certain que ce «peuple», théoriquement «souverain», est l’objet
de sollicitations de la part de puissants groupes de pression qui tentent
inlassablement de l’influencer selon des procédés où la morale - pour ne pas
dire la légalité - est souvent étirée jusqu’à ses dernières limites (et, pour ne
citer qu’un autre exemple, qui ne connaît pas le triste sort de la minorité
noire ?). Cela n’est pas mis en cause. Par contre, il se dégage des écrits d’Ackerman,
auxquels nous souscrivons inconditionnellement, que le pouvoir ne s’achète pas
platement aux États-Unis : il doit être conquis, et cette conquête passe par
l’approbation de la nation (ou du peuple, ou de la «communauté», etc. - au
choix). Le défi est maintenant de voir dans quelle mesure cette nation,
composante la plus lourde et la plus dense de l’autorité politique aux
États-Unis, a participé, de pair avec les organes qui la représentent (la
présidence et le Congrès en l’occurrence ici), à la reconduction du déploiement
militaire mondial dans un monde sans communisme.
